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中銀文摘
2026-07-13
直銷專區
雙軌制下的治理：中國禁止傳銷條例的時代困境與改革展望兼論對台灣監理之啟示（下）
【中銀律師事務所 吳婕華合夥律師／楊明瑜律師／姚思妤實習律師】
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
本系列上篇從制度現狀、回應社會變革及改革方向等層面，分析了中國《禁止傳銷條例》（2026修訂徵求意見稿）的修法運動。該次修訂所回應的核心痛點，包括網路傳銷定義模糊、執法手段未能跟上資金流轉的複雜化、平台義務的缺位、以及處罰力度與違法規模不成比例，均引發了一個延伸思考：台灣的多層次傳銷監管框架，是否也面臨著類似的時代挑戰？
當然，兩岸的法制基礎存在根本差異。中國採取的是「許可制」加「全面禁止傳銷」的雙軌架構，企業須取得直銷牌照方可經營，未取得牌照者一律以違法論處；台灣則採取「報備制」，多層次傳銷事業於開始實施傳銷行為前向公平交易委員會報備即可，法律並不禁止多層次傳銷本身，僅禁止「變質」的多層次傳銷。
這意味著，中國的制度邏輯可以概括為「原則禁止、例外許可」，而台灣的制度邏輯則是「原則允許、例外禁止」。後者是一個更信任市場的制度選擇，但信任的前提是事後監管的精確度與工具完備性必須夠高，才能在問題發生時及時介入。換言之，報備制的正當性基礎，在於「事後管得住」。如果事後的監管工具跟不上產業變化，報備制就有從「開放」滑向「放任」的風險。
本篇無意主張台灣應移植中國的制度，而是試圖借鏡中國修法所回應的「痛點」，檢視台灣自身的監管框架在以下幾個面向是否存在值得關注的缺口。
一、網路時代的認定困境：多層次傳銷的邊界在哪裡？
台灣現行《多層次傳銷管理法》第3條將多層次傳銷定義為「透過傳銷商介紹他人參加，建立多層級組織以推廣、銷售商品或服務之行銷方式」[1]。這個定義著眼於行銷的「結構特徵」（多層級組織、介紹參加），而未涉及行銷的「媒介方式」。在2014年立法時，這樣的抽象定義具有適用上的彈性；但隨著數位商業模式的爆發式成長，這份彈性也帶來了認定上的模糊。
舉例而言，社群團購群組中的「團媽」層層分潤、直播帶貨平台的多級推薦獎金、KOL聯盟行銷的階層式佣金結構、乃至於近年興起的「社群裂變分銷」模式，這些商業活動是否落入「多層次傳銷」的定義範圍？業者不確定自己是否需要報備，執法機關在個案認定上也面臨困難。
相較之下，中國2026年草案的做法是在保留三大傳銷核心認定要件的基礎上，首次單獨明確「網路傳銷」的法律定義，將利用電信網路技術實施的各類傳銷行為全面納入規制範圍[2]。台灣未必需要採取同樣的立法模式，但至少可以考慮由公平交易委員會發布行政指引，就常見的網路分銷模式提供「是否構成多層次傳銷」的判斷框架，包括：何種分潤結構會觸發報備義務？「介紹他人參加」在社群媒體情境下應如何認定？數位平台提供的技術性分潤工具（如自動推薦連結、追蹤碼等），是否本身即構成「建立多層級組織」的要素？
釐清這些邊界，不僅有助於保護消費者，也能讓合法經營的業者在明確的規範框架下安心發展，避免因法律不確定性而承受不必要的法令遵循風險。
二、傳銷事業的監督義務：從契約切割到法定責任
台灣現行法對傳銷事業監督傳銷商行為的義務規範，主要體現在《多層次傳銷管理法》第15條[3]。該條要求傳銷事業將特定行為（如欺罔方式推銷、假借名義募資等）列為傳銷商的「違約事由」，並訂定能有效制止之處理方式，且應「確實執行」。此外，第25條要求傳銷事業按月記載組織發展、獎金發放等狀況，保存期限五年[4]。
然而，這套規範的邏輯本質是「契約治理」，傳銷事業的義務係於契約中列明違約事由、制定處理辦法、事後執行處分。至於傳銷事業是否有義務「主動」監控傳銷商的行銷行為，例如定期檢視傳銷商在社群媒體上發布的招募訊息、偵測是否有誇大收益或變相收取入門費的情事，並在發現異常時向主管機關通報，現行法並無明確要求。
實務中，可能導致傳銷事業以「傳銷商為獨立經營者」為由，透過契約條款將傳銷商的違規責任切割出去。當消費糾紛或詐騙事件發生時，傳銷事業往往主張其已盡到第15條的義務（已於契約中載明禁止行為），而將責任歸咎於個別傳銷商的「個人行為」。
值得對照的是，台灣自身在其他領域已經開始採取不同的思路。2024年通過的《詐欺犯罪危害防制條例》對金融機構、網路廣告平台、電商、第三方支付等七大產業課予積極的防詐協力義務[5]，包括主動監控異常交易、建立聯防通報機制、驗證廣告主身分、訂定防詐計畫及透明度報告等[6][7]。
然而，多層次傳銷事業並不在該條例所列的七大產業之中。這形成了一個制度上的落差：台灣已經認識到，在數位經濟時代，平台業者不能僅以「我只是提供服務」為由免除監督責任；但多層次傳銷事業作為「組織並維持分銷架構的源頭」，其對傳銷商行為的管理義務，反而仍停留在契約自治的層次。
從法理角度觀之，傳銷事業創造並維持了分銷組織的運作架構，從這個架構中獲取商業利益，自然應對這個架構所產生的風險承擔相應的管理義務，這是「組織危險責任」的基本邏輯。建議可以考慮在《多層次傳銷管理法》中增訂傳銷事業對傳銷商行銷行為的法定監督義務，例如：要求傳銷事業建立內部合規監控機制，對傳銷商的網路行銷內容進行定期檢視；發現傳銷商有違反第15條所列行為時，除依契約處理外，應主動通報主管機關。不履行監督義務者，傳銷事業本身應承擔獨立的行政責任，而非僅由個別傳銷商負責。
三、灰色地帶的制度缺口：在重刑與輕罰之間
台灣現行《多層次傳銷管理法》的處罰結構，存在一個值得關注的落差。在光譜的一端，是第18條所禁止的「變質多層次傳銷」，亦即傳銷商之收入來源不得以介紹他人參加為主要收入來源[8]，違反者依第29條可處行為人7年以下有期徒刑，得併科新臺幣1億元以下罰金，法人亦科處罰金[9]。這是刑事重罰。
在光譜的另一端，是違反資訊揭露、禁止行為等一般行政義務的情形，依第34條處新臺幣5萬元以上100萬元以下罰鍰[10]；即使是違反報備義務或退貨義務等較嚴重的行政違規，依第32條的罰鍰上限為新臺幣500萬元（按次處罰可提高至1,000萬元）[11]，屬於較輕的處罰。
問題在於，兩者之間存在一個不小的灰色地帶：有些經營行為已經明顯偏離合規軌道，例如獎金佔營收比例持續攀升、組織發展速度遠超產品銷售成長、傳銷商的招募話術已具有明顯誤導性，但尚未嚴重到構成第18條「以介紹他人參加為主要收入來源」的變質傳銷程度。在這個灰色地帶中，現行的行政罰鍰是否具有足夠的嚇阻力？對於年營收數億甚至數十億元的大型傳銷事業而言，100萬元的罰鍰上限是否與其違法規模相稱？
中國2026年草案在這個面向提供了兩個值得參考的思路。第一是「倍數罰款」：將罰款計算方式從固定金額改為「違法所得三倍」[12]，使處罰力度與違法規模直接掛鉤。第二是「分級處罰與合規激勵」：對主動消除或減輕危害後果者從輕或減輕處罰，對初次違法且及時改正者不予處罰[13]。
後者的思路尤其值得台灣借鏡。現行制度下，傳銷事業一旦意識到自身經營模式可能存在合規風險，其理性選擇往往是「隱瞞問題」而非「主動揭露」，因為主動揭露並不會帶來處罰上的減免。如果能引入類似的合規激勵機制，例如對主動通報內部違規並採取改正措施的傳銷事業給予從輕處理——將有助於營造「與其隱瞞不如自揭」的合規文化。事實上，這與台灣《詐欺犯罪危害防制條例》中的「窩裡反條款」（犯罪者自首或自白協助溯源追查得減輕或免除其刑）在精神上是一致的[14]。
四、跨機關協作：打通監管的資訊孤島
台灣多層次傳銷的主管機關是公平交易委員會[15]，但傳銷活動實際涉及的面向早已超出公平會的單一職掌範圍：獎金發放涉及金流監控（金融監督管理委員會）、網路行銷涉及數位內容治理（數位發展部）、詐欺犯罪涉及刑事偵查（檢察機關及司法警察）。
中國2026年草案的做法是在條文層面直接要求電信業者、金融機構、支付機構在調查傳銷案件時必須配合並提供技術協助[16]。台灣的《詐欺犯罪危害防制條例》已建立了類似的跨產業聯防架構，金融機構對疑似涉詐的異常帳戶得採取控管措施並通報司法警察，且有同業照會機制以攔阻不法金流[17]。
然而，這套跨產業聯防架構與多層次傳銷的監管體系之間，目前缺乏制度性的銜接。具體而言，存在以下幾個斷點：
- 公平會在調查多層次傳銷案件時，如需調取或鉤稽傳銷事業透過第三方支付或銀行帳戶的獎金發放紀錄，其法律依據與程序並不如《詐欺犯罪危害防制條例》下的聯防通報機制來得明確與迅速。
- 支付機構（如銀行、電子支付機構）如偵測到某傳銷事業的獎金發放模式出現異常，例如獎金佔營收比例持續攀升、頻繁大額轉帳至大量個人帳戶，目前並無制度化的通報管道通知公平會及早介入調查。
- 數位發展部對網路廣告平台的防詐監管，與公平會對多層次傳銷網路行銷內容的監管，兩者在實務運作上各自獨立，缺乏資訊共享的常態機制。
如建立公平會與金管會、數位發展部之間針對多層次傳銷的資訊共享與聯合預警機制，可使傳銷監管能夠及時取得金流異常與網路行銷違規的訊號，而非等到變質傳銷已經造成大規模損害後才啟動調查。
結語
台灣選擇了報備制，這是一個信任市場的制度設計。這份信任的前提，是監管機關擁有足夠的工具，在問題萌芽時及時介入、在問題擴大時有效遏止。
本文從中國《禁止傳銷條例》2026年修訂草案所回應的痛點出發，檢視台灣《多層次傳銷管理法》在四個面向可能存在的監管缺口，包括網路化傳銷的認定標準有待明確、傳銷事業對傳銷商的監督義務仍以契約自治為主而缺乏法定的主動監控要求、處罰結構在重刑與輕罰之間存在灰色地帶、以及跨機關的資訊共享與聯合預警機制尚待建立。
中國的修法經驗不能直接移植至台灣，但它提供了一面鏡子，讓我們重新檢視台灣自身的監管工具是否跟上了產業演進的速度。這些方向不是最終答案，而是值得產業界與監管機關共同討論的起點。在詐騙手法日益複雜、數位商業模式持續演化的時代，多層次傳銷的監管框架勢必需要與時俱進。唯有在保護消費者權益與維護合法產業發展之間找到恰當的平衡，報備制的制度優勢才能真正發揮其價值。
[1]多層次傳銷管理法第3條：「本法所稱多層次傳銷，指透過傳銷商介紹他人參加，建立多層級組織以推廣、銷售商品或服務之行銷方式。」
[2]禁止傳銷條例（2026修訂徵求意見稿）第九條，首次單獨明確網路傳銷法律定義，將利用電信網路技術實施的各類傳銷行為全面納入規制範圍。
[3]多層次傳銷管理法第15條第1項：「多層次傳銷事業應將下列事項列為傳銷商違約事由，並訂定能有效制止之處理方式：一、以欺罔或引人錯誤之方式推廣、銷售商品或服務及介紹他人參加傳銷組織。二、假借多層次傳銷事業之名義向他人募集資金。三、以違背公共秩序或善良風俗之方式從事傳銷活動。四、以不當之直接訪問買賣影響消費者權益。五、違反本法、刑法或其他法規之傳銷活動。」同條第2項：「多層次傳銷事業應確實執行前項所定之處理方式。」
[4]多層次傳銷管理法第25條第1項：「多層次傳銷事業應按月記載其在中華民國境內之組織發展、商品或服務銷售、獎金發放及退貨處理等狀況，並將該資料備置於主要營業所供主管機關查核。」同條第2項：「前項資料，保存期限為五年；停止多層次傳銷業務者，其資料之保存亦同。」
[5]詐欺犯罪危害防制條例第2條第5款至第8款，將網路廣告平臺業者、第三方支付服務業者、電商業者及網路連線遊戲業者納入規範對象。
[6]詐欺犯罪危害防制條例第29條至第33條，就網路廣告平臺業者課予指定法律代表、驗證廣告委託刊播者及出資者身分、訂定防詐計畫及透明度報告等義務。
[7]詐欺犯罪危害防制條例第34條至第36條，就第三方支付服務業者、電商業者與網路連線遊戲業者課予防詐責任及對疑似涉及詐欺之事件採取相關作為之義務。
[8]多層次傳銷管理法第18條：「多層次傳銷事業，應使其傳銷商之收入來源以合理市價推廣、銷售商品或服務為主，不得以介紹他人參加為主要收入來源。」
[9]多層次傳銷管理法第29條第1項：「違反第十八條規定者，處行為人七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一億元以下罰金。」同條第2項：「法人之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第十八條規定者，除依前項規定處罰其行為人外，對該法人亦科處前項之罰金。」
[10]多層次傳銷管理法第34條：違反第7條第1項、第9條至第12條、第13條第1項、第14條、第15條、第17條、第19條、第25條第1項或第26條規定者，處新臺幣5萬元以上100萬元以下罰鍰；按次處罰可提高至10萬元以上200萬元以下。
[11]多層次傳銷管理法第32條：違反第6條第1項、第20條第2項、第21條第2項、第22條或第23條規定者，處新臺幣10萬元以上500萬元以下罰鍰；按次處罰可提高至20萬元以上1,000萬元以下；情節重大者得命令解散、勒令歇業或停止營業6個月以下。
[12]禁止傳銷條例（2026修訂徵求意見稿）第二十六條，將罰款計算方式從固定金額改為「違法所得三倍罰款」，使罰款金額與違法規模直接相關。
[13]禁止傳銷條例（2026修訂徵求意見稿）第三十二條：「自然人、法人和非法人組織實施本條例規定的違法行為，有主動消除或者減輕違法行為危害後果等法定情形的，依法從輕或者減輕行政處罰；違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。」
[14]詐欺犯罪危害防制條例第46條：犯詐欺犯罪，於犯罪後自首，並於自首之日起六個月內，支付與被害人達成調解或和解之全部金額者，得減輕或免除其刑。前項情形，並因而查獲發起、主持、操縱或指揮詐欺犯罪組織之人，或得以扣押該組織所取得全部被害人交付之所有財物或財產上利益者，得免除其刑。
[15]多層次傳銷管理法第2條：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」
[16]禁止傳銷條例（2026修訂徵求意見稿）第十八條：「市場監督管理部門、公安機關辦理傳銷案件依法調取或者固定證據的，電信業務經營者、互聯網資訊服務提供者、銀行業金融機構、非銀行支付機構應當配合並提供技術支持和協助。」
[17]詐欺犯罪危害防制條例第8條：金融機構對疑似涉及詐欺犯罪之異常帳戶，應強化確認客戶身分，並得採取暫停交易、拒絕提供服務等控管措施。同條例第10條建立金融機構與司法警察之聯防通報機制。
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