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中銀文摘
2026-04-30
都更危老與不動產法律專區
地主自主都市更新之全案管理的議題討論—— 初談地主作為「實質開發商」的風險
【中銀律師事務所 吳婕華合夥律師】
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
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為加速都市更新，2026年4月，內政部提出都市更新條例（下稱都更條例）部分條文修正草案，研議建立「全案管理機構」輔導機制，協助地主委任全案管理機構實施都市更新，草案明訂符合建築規劃設計條件的自主都更案，可直接一次取得最高上限1.5倍的容積獎勵，並增訂地主及全案管理機構的稅負優惠，以此鼓勵地主委任全案管理機構自行實施都更。然而，部分地主委任全案管理機構進行都更重建，於遭遇營造價格波動或外部環境劇變時，陷入資金與法律的雙重困境。本文擬從民法委任關係之本質，探討地主在法律實務上所面臨的結構性風險。
地主與全案管理機構間的委任關係
依據現行都更條例規定，民辦都市更新分為「委託實施」及「自行實施」兩種，前者依據都更條例第22條及第26條規定，由土地及合法建築物所有權人委託都市更新事業機構實施；後者則依都市更新條例第22條及第27條規定，土地及合法建築物所有權人自行組織都市更新會，取得法人身分實施都市更新事業，都市更新會再依都更條例第28條規定，委任都市更新專門知識、經驗之機構統籌辦理。本文所討論之情形是地主組成都市更新會自行實施都更，並委任都更全案管理機構統籌資金、建築設計、營造興建及規劃銷售服務，屬於後者，在此模式下，全案管理機構僅是法律行為的代理人，法律效力仍歸屬於地主。
由於都更全案管理公司與地主間成立之「都更全案管理契約」是委任契約，依據民法委任契約之規定，全案管理公司作為受任人，受託處理地主委任之都更事務，應盡民法第535條善良管理人注意義務，而地主依據民法第546條應負擔全案管理公司處理都更事務時支付的必要費用、債務及不可歸責於己的損害。申言之，地主委任全案管理公司處理都更事務，但在進行都更過程中對外發生的法律關係仍是以地主為契約當事人，即實質上風險承擔者，舉例而言，在籌資或融資階段，地主作為實際借款人需承擔資金籌措與還款風險，銀行可能要求地主提供土地抵押並擔任連帶保證人，若部分地主存在個人信用或債務問題，即可能面臨融資困難；在營建與銷售階段，地主作為房屋起造人與出售人，亦應自行承擔造價及售價波動的風險。以下以都更時地主興建及銷售預售屋可能發生的爭議為例，說明地主在委任全案管理公司進行都更時，可能面臨的結構性法律風險。
一、地主承擔的營造風險
地主都更時為在原土地上興建房屋，與營造商簽訂的房屋營造承攬契約中，亦隱藏諸多終須由地主承擔之法律風險，例如興建過程中土方的處理問題，以下僅就少數幾個議題論述之。
在建築工程、土木工程及拆除工程施工所產生的剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等稱作「土方」，而近年我國因建案數量增加，營建剩餘土方的處理容量已達飽和，土方清運價格飆漲，導致不肖業者違法傾倒土方的現象層出不窮，例如2026年臺南地檢署偵結起訴一宗涉及營建廢棄物非法傾倒的案件，廢棄物長時間被違法傾倒於多處魚塭與農地、2025年苗栗縣後龍鎮國有土地多次被濫倒土方、2024年苗栗縣西湖鄉鴨母坑遭違規回填土方等等。為了強化土方流向的管控，內政部國土署以修正之《營建剩餘土石方處理方案》作為制度基礎，自2026年1月1日開始實施「營建剩餘土石方全流向」管理政策，要求土方的清運車輛必須加裝 GPS （即時監控系統），廢除紙本聯單的申報方式，各進出點改採電子聯單申報，以防止不肖業者以不實繞場、製作假聯單、虛報土石方量等手段規避查核，以掌握土方的流向與最終去處，避免業者違法濫倒的情形一再發生。
除了中央政府修法建構上開追蹤土方流向的制度，地方政府也修訂自治條例，課與起造人就違法傾倒土方負連帶責任，桃園市營建剩餘土石方管理自治條例草案第30條第2項及第3項即規定，「起造人就前項規棄置營建剩餘土石方負連帶清除及改善責任。起造人未依前項規定完成清除及改善者，處新臺幣六萬元以上十萬元以下罰鍰。」準此，地主縱使委託全案管理公司進行都更，但是地主作為預售屋起造人，依法與營造業者就土方之清除與改善同負連帶責任，而地主通常對於營造工程實務陌生，亦難以掌控營造商實際上如何處理土方以及是否違法傾倒土方，卻在營造商違法時，須共同承擔受罰鍰之風險。此外，廢棄物清理法第46條亦訂有違法傾倒廢棄物的刑事責任，若地主為了節省支出，默示或明示營造商尋找違法管道傾倒建築工程產生之廢土，地主恐面臨一年以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千五百萬元以下罰金。
另外，違法傾倒之土方若影響到周邊排水、道路安全或環境衛生，主管機關亦得依據建築法第58條規定，勒令停工或修改，必要時得強制拆除，將使預售屋工期陷入遲延的窘境，且遲延原因係因可歸責於賣方之違法事由，地主無法免除遲延責任。
二、地主承擔預售屋買賣契約的法律風險
地主都更時若決定在原有土地上興建預售屋以分配及出售，則在出售時應依據行政院公布之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」（下稱預售屋買賣應記載及不得記載事項），與買方簽訂預售屋買賣契約。依據預售屋買賣應記載及不得記載事項，作為賣方之地主應負擔真實廣告義務、遲延交屋之利息、稅負、損害賠償，以及瑕疵擔保責任。就遲延交屋部分，由於近年疫情、戰爭、關稅及石油危機等國際情勢影響，全國房屋建築工程缺少工人及建築材料的情形屢見不鮮，進而拖延工程進度，致使地主時常難以依約於期限內完成建築主建物、附屬建物並取得使用執照，而延遲交屋。依據預售屋買賣應記載及不得記載事項第壹條第十二項規定，若非天災地變等不可抗力之事由，或是政府法令變更或其他非可歸責於賣方之事由發生，賣方逾期限未取得使用執照者，每逾一日應按已繳房地價款依萬分之五單利計算遲延利息予買方，若逾期三個月仍未取得使用執照，視同賣方違約，雙方同意依違約之處罰規定處理。而法律實務上，對於免除賣方遲延責任的不可抗力事由認定嚴格，以疫情為例，多數法院判決認為即使全國發布疫情三級警戒，法律亦未規定建築工程應全部面停工，因此就疫情影響施工進而遲延工期等情事，賣方應舉證證明疫情如何影響工期，例如提出施工日誌證明工人確診需進行隔離、受防疫管理措施影響引進外籍勞工需進行檢疫、工班因疫情嚴峻而罷工、工人請疫苗接種假等等，並據此列出具體受影響之日期、天數及無法出工的比率，然而，實務上工班往往不會日日詳載工程日誌，而在面臨訴訟時難以提出詳實之證據證明。
由此可知，在面對諸多難以掌控的外在因素導致預售屋建築工程延期的情形下，作為賣方之地主要承擔支付遲延交屋利息之風險，以及因遲延交屋而需依約負擔之稅負與損害賠償金額，若遲延天數持續累積、買方人數眾多，則地主所需支付之金額可能相當龐大。
三、地主整合的溝通成本與隱形的談判風險
除了上開可預見之法律風險，都更時地主亦容易遇到整合困難之挑戰。由於在自行實施都更的模式下，地主組成的都市更新會是決策主體，在面對眾多都更決策時，全案管理機構雖會提出專業建議，例如為了容積獎勵必須採納綠建築設計而須提高營造預算、坪數換算及規劃方向等等，但最終仍須交由都市更新會為最終決策，而地主間往往各有考量，且存有資歷或輩分的角力，又或者每位地主的財務狀況不同，所能夠承受的財務槓桿壓力與能夠承受的時間亦不相同，容易導致審議程序因內部意見不合而反覆修正，難以形成最終共識，甚至在數年的整合過程中有部分地主死亡，其繼承人若不願承接原有的都更合約或融資債務，將導致都更時程持續拖延，實務上甚至見到整合期動輒數年甚至十年以上的案例，「釘子戶」問題亦常成為關鍵阻礙。 除此之外，在整個重建的過程中，涉及到與多重金融機構，包括銀行，建築經理公司，信託機構，營造廠商，建築師，技師，容積公司，仲介或代銷公司，各種獎勵容積的相關廠商(綠建築，耐震)等顧問公司進行協商談判，多數地主並非本行，對於談判的眉角並無經驗，這個時候如何能夠談出好的條件，整合每一個廠商間的介面，又是另一門學問。即便是專業的建商也可能面對介面整合的複雜度，於過程中必須不斷的突破與解決問題。重歸一句話，地主自主都市更新，成為實質的開發者，這中間全案管理的顧問公司或能夠提供服務，但所有條件的最終承受者與風險的承擔者，仍是地主本身。
四、結論
綜上所述，地主組成都市更新會委任全案管理機構自行實施都更，將承擔不同面向的法律風險。由於地主與全案管理機構間為委任關係，據此都更過程中，皆是以地主為主體，與政府、營造商、預售屋買方成立法律關係，若發生施工違法、交屋遲延或是鄰損事件，皆由地主承擔相關法律責任。更甚者，依據民法第549條第1項，全案管理機構得隨時終止委任關係，若雙方委任契約中未約定履約保證金或違約賠償等條款，當全案管理機構認為該都更案利潤過低或整合困難而終止委任契約，地主不僅損失已給付予全案管理機構的顧問費，且將面臨都更計畫中斷的僵局。地主於選擇全案管理與否時，建議決策者應盡可能在「完整知情」下做出最合宜的決策(well-informed decision)。
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Charlotte J.H. Wu 吳婕華律師
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